Editorial: Reformas Anticorrupción

*Por Theodore Kahn

 Introducción

La corrupción en Colombia está establecida en la agenda pública. Lo anterior se ve reflejado tanto en la preocupación de la ciudadanía como en las propuestas del Gobierno y los partidos políticos. De acuerdo con una encuesta de Gallup de diciembre de 2018, para el 31% de los colombianos la corrupción es el principal problema del país, lo que quedó confirmado con la votación de casi 12 millones de personas en la consulta anticorrupción de agosto de 2018^[1].

Actualmente se están tramitando varios proyectos de ley, radicados tanto por el Gobierno como por los partidos políticos, que buscan establecer medidas para frenar la corrupción. Sin embargo, no existe todavía un amplio consenso entre los sectores políticos sobre la urgencia de reformas anticorrupción, lo cual se evidencia en los obstáculos que han enfrentado estas iniciativas en el Congreso. Frente a esta resistencia, resulta imperativo que los proponentes de reformas anticorrupción inviertan su capital político en proyectos con la mayor probabilidad de reducir los niveles de corrupción en el país. Si bien no existe una solución mágica para reducir la corrupción, sí es posible sacar algunas conclusiones desde la literatura académica y las experiencias internacionales sobre las medidas que funcionan mejor y cómo implementarlas adecuadamente.

Este documento analiza las propuestas actuales que se debaten en materia anticorrupción a la luz de esta evidencia. En línea con lo anterior, primero se resumen las iniciativas concretas que surgieron de la consulta popular de agosto de 2018 y su trámite en el Congreso. Posteriormente se examinan los principales hallazgos de la literatura especializada, tanto teóricos como empíricos. Luego se resume la experiencia reciente de Chile, que ejemplifica bien estas lecciones. Finalmente, a modo de conclusión, se argumenta que los proyectos de ley radicados por el Gobierno y los partidos políticos se han orientado indebidamente en el lado punitivo, enfoque que no ha demostrado ser eficaz, mientras que no se han priorizado otras intervenciones que sí han logrado resultados importantes en diversos contextos.

Propuestas de la consulta anticorrupción

Colombia aún enfrenta retos importantes en materia de lucha contra la corrupción. De acuerdo con los más recientes datos del indicador de control de la corrupción del Banco Mundial, en la última década el país ha mejorado solo marginalmente y aún se ubica muy por debajo de los niveles alcanzados por los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).

Gráfico 1. Control de la corrupción*
(Rango percentil entre todos los países (0 (más bajo) a 100 (más alto))

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Fuente: Banco Mundial
*Refleja las percepciones de la medida en que se ejerce el poder público para beneficio privado, incluidas las mayores y menores formas de corrupción, así como la captura del estado por parte de las élites y los intereses privados.

En este contexto, el pasado 26 de agosto de 2018 se llevó a cabo la consulta anticorrupción que planteó siete medidas que representan distintas estrategias para combatir la corrupción. Se pueden categorizar para efectos analíticos de la siguiente forma: i) las propuestas para reglamentar el ejercicio de los cargos políticos (límites a la reelección y reducciones en los salarios de altos funcionarios y congresistas); ii) las medidas de transparencia alrededor de los intereses financieros y los labores de los congresistas (declaración de conflicto de intereses y rendición de cuentas anuales); iii) un mecanismo para limitar la discreción de los funcionarios públicos (uso obligatorio de pliegos tipo para los contratos públicos); iv) la estrategia para incrementar la participación ciudadana en la asignación de recursos públicos; y v) la propuesta para disuadir la corrupción a través del castigo (fin de casa por cárcel e inhabilidad de contratar para corruptos).

La suerte en el Congreso de estas siete medidas ha sido heterogénea. A más de un año de la consulta, solo se han aprobado la rendición de cuentas por los legisladores y, más recientemente, nuevas condiciones para la declaración de conflictos de interés. Sin embargo, el primer proyecto se diluyó considerablemente al eliminar elementos como la publicidad del voto y la gestión de partidas presupuestales, mientras que el segundo terminó bajando el grado de consanguinidad a que aplica la obligación de declarar conflictos de interés.

El Gobierno también radicó al inicio de esta legislatura un nuevo proyecto para eliminar el privilegio de casa por cárcel para las personas condenadas por corrupción, después del fracaso de esta iniciativa en el primer semestre. Para fines de octubre, sin embargo, solo ha pasado su segundo debate en la Cámara. Otra iniciativa que sigue viva es el uso obligatorio de pliegos tipo para toda clase de contratación pública en el país, aunque ha sufrido modificaciones que exponen la elaboración de los documentos tipos a influencia política.

El balance de los proyectos anticorrupción a más de un año de la consulta pone en relieve el desafío de traducir los reclamos populares y respaldo de unos sectores políticos en reformas contundentes. Cabe señalar que tampoco lograron avanzar los aspectos de la reforma política que, como se argumentará a continuación, están estrechamente relacionados con la lucha contra la corrupción: el financiamiento de las campañas y de los partidos políticos.

Una perspectiva teórica

¿Cómo se explica el fenómeno de la corrupción? Existen dos visiones generales en la literatura especializada para abordar esta cuestión. Primero, el enfoque individuo-racional, fundamentado en el trabajo de Becker (1968) y Becker y Stigler (1974), concibe la decisión de cometer un acto corrupto en función de los costos y beneficios para el individuo. Desde esta perspectiva, reducir la corrupción implica quitarle discreción y poder monopolístico al servidor público (así disminuyendo los beneficios de la corrupción) o incrementar la probabilidad y dureza de los castigos (aumentar los costos). El economista Robert Klitgaard (1990, 83) captó esta forma de pensar con su famosa ecuación: Corrupción = Monopolio + Arbitrio – Responsabilidad.

Sin embargo, hay otra perspectiva que, si bien comparte aspectos del cálculo racional, sostiene que no se puede entender la corrupción sin tomar en cuenta el contexto social en el que actúan los individuos. Este enfoque “social-racional” plantea que la decisión de participar o no en la corrupción responde no solamente al balance costo-beneficio individual, sino también a las percepciones de la prevalencia de la corrupción en la sociedad. Si una persona cree que los demás actores en su entorno son corruptos, los retornos a la corrupción aumentan (Mishra 2006; Ryvkin and Serra 2012; Corbacho et al 2016). Cuando estos incentivos externos para participar en la corrupción son altos, la sociedad se vuelve tolerante de la corrupción y deja de verla como un acto desviado (Mungiu-Pippidi 2015). Esta breve discusión nos invita a considerar si las medidas anticorrupción que actualmente se debaten abordan las causas de la corrupción tanto al nivel individuo como al nivel social.

¿Qué muestra la experiencia internacional?

En los últimos años ha habido esfuerzos importantes para consolidar las bases del conocimiento referente a las intervenciones eficaces para reducir la corrupción. Aunque la evidencia aun es insuficiente para sacar conclusiones acerca de muchas políticas públicas anticorrupción, se pueden identificar algunas tendencias bien establecidas que son relevantes para el debate actual en Colombia.

Primero, el soporte empírico de la efectividad de la estrategia “punitiva” es muy débil. El argumento se basa en imponer castigos más duros y uniformes, lo que se traduce en una reducción de los niveles de corrupción. Basándose en esta lógica, muchos países han creado agencias nacionales anticorrupción para aumentar y coordinar los recursos institucionales y financieros para investigar y sancionar la corrupción. Sin embargo, salvo en casos como Hong Kong y Singapur, estas estrategias no han producido buenos resultados en general (Doig, Watt, y Williams 2006; Mungiu-Pippidi 2015).

Según el metaanálisis más extensivo y actual sobre la corrupción administrativa (es decir, la corrupción cometida por funcionarios designados), no existe evidencia de que los castigos más duros contribuyan a disminuir la corrupción (Gans-Morse et al 2018). La poca eficacia de la estrategia de castigos parece ir en contra del modelo beckeriano del individuo racional. ¿Cómo reconciliar esta aparente contradicción de una lógica muy intuitiva? Los mismos autores señalan la inutilidad de las soluciones a nivel individual cuando la corrupción se ha vuelto un problema sistemático. En estos contextos, los incentivos sociales y externos que conducen al camino de la corrupción terminan aplastando un cambio marginal en el cálculo individualista.

La segunda lección es que medidas como la declaración de patrimonio y las reformas del financiamiento político sí pueden llegar a cambiar el entorno social-institucional que conforman los incentivos que enfrentan los actores públicos y privados. Un par de estudios empíricos con datos de una amplia gama de países encuentran que la introducción de leyes que obligan a la divulgación de activos por parte de legisladores se asocia con menores niveles de corrupción (Djankov et al 2010; Vargas y Schultz 2016). Según un trabajo de Fisman, Schultz, y Vig 2017, este requisito fomenta el reemplazo de políticos cuestionados por funcionarios más responsables. En lo que se refiere al financiamiento de la política, Hummel, Gerring, y Burt (2019) hallan que incrementar los recursos públicos disponibles a los candidatos reduce la corrupción entre los funcionarios elegidos, con base en un análisis de 175 países desde principios del siglo XX. A partir de un estudio de caso sobre Paraguay, los mismos autores muestran que la disponibilidad de dinero público cambió las normas prevalecientes en la clase política paraguaya alrededor de aceptar contribuciones privadas, favoreciendo la mayor selectividad de partidos sobre candidatos y de candidatos sobre donantes.

Un aporte final de la experiencia internacional es la necesidad del compromiso político de más alto nivel y vigilancia desde la sociedad civil para consolidar reformas anticorrupción. Lo anterior fue una característica fundamental de todos los países que lograron mejorar sus índices de corrupción de forma sustancial y sostenida en el último medio siglo según los estudios exhaustivos de Alina Mungiu-Pippidi (2015) y Mungiu-Pippidi y Johnson (2017). En la misma línea, en contextos tan diversos como las reformas del estado en la Gran Bretaña del siglo XIX (Popa 2015), la agencia de aduanas en Ghana (Chalfin 2008), y la profesionalización del servicio civil de la República Dominicana (Schuster 2014), el fuerte respaldo de actores políticos poderosos fue determinante para el éxito de esfuerzos anticorrupción.

Una respuesta sistemática y robusta a la corrupción en Chile

La experiencia reciente de Chile sirve para ilustrar cómo estos componentes pueden llevar al progreso concreto contra la corrupción.^[2] Tras la revelación de una serie de casos de financiamiento ilícito a la política, la presidenta Michelle Bachelet formó en marzo de 2015 el Consejo Asesor Presidencial Contra los Conflictos de Interés, el Tráfico de Influencias y la Corrupción (CAP), conformada por 16 expertos destacados y encabezado por el economista Eduardo Engel.^[3] A 45 días de estar constituida, el CAP entregó una propuesta de más de 230 acciones concretas, agrupadas en 12 líneas prioritarias. Éstas abarcaban reformas a fondo del sistema de financiamiento de las campañas y partidos políticos, nuevas regulaciones sobre conflictos de interés y declaraciones patrimoniales de los funcionarios públicos, una iniciativa de educación cívica en las escuelas y colegios del país, y nuevas entidades reguladoras en áreas como mercados financieros y obras públicas, entre otras.

La labor del CAP no se quedó solo en hacer recomendaciones, sino que los miembros participaron en los debates legislativos de las medidas propuestas, ayudando así a superar las resistencias entre algunos bloques en el Congreso, y promovieron la creación del Observatorio Anticorrupción para vigilar e informar sobre el avance de los proyectos en el Congreso. En una muestra importante de apoyo político, el presidente del Senado creó una comisión especial para facilitar el trámite legislativo de proyectos anticorrupción, e insistió en que la corporación daría prioridad a las propuestas del CAP.

El resultado de este proceso participativo fueron trece proyectos de ley que abarcaron la mayoría de las prioridades señaladas por el CAP. Este récord legislativo se destaca no solo por su alcance sino también por la calidad y profundidad de la mayoría de las medidas que se establecieron. Reformas claves en áreas como financiamiento de los partidos políticos, regulación de campañas electorales, fortalecimiento del sistema del servicio civil, y declaración de patrimonio e intereses, recibieron una calificación de más de 5 (en una escala de 1 a 7) en las notas de calidad que asigna el Observatorio Anticorrupción.^[4]

Los resultados preliminares de la implementación de estas medidas en general dan motivo para el optimismo. En materia de financiamiento político, se logró reducir la porción de financiamiento de empresas privadas (objetivo principal de la reforma) de 25% a 2% en elecciones legislativas entre 2013 y 2017, mientras que los recursos públicos aumentaron de 5% a 21%. También hay evidencia de que el incremento en el financiamiento público, combinado con nuevos topes en los gastos totales de las campañas, llevó a mayor competencia política en las elecciones de 2017.^[5] Por otro lado, la implementación de nuevas normas sobre la declaración de intereses y patrimonio triplicó el número de funcionarios obligados a declarar, estableció el uso de un documento único para todos los declarantes y su publicación en formato datos abiertos, y amplió la cantidad de información a declarar.

Reconsiderando el debate actual

Como se mencionó anteriormente, los proyectos de ley actualmente en proceso de debate legislativo son aquellos con enfoque punitivo, además de la medida que busca restarle (en una pequeña porción) discrecionalidad a los funcionarios de contratación pública. Desde la perspectiva de la literatura teórica y empírica examinada aquí, estas medidas se quedan en el nivel individual, y por esa razón no alcanzan a abordar los incentivos que conlleva el ambiente en que actúan los funcionarios.

En el área de contratación pública, por ejemplo, no buscan deshacer el conjunto de incentivos estructurales que impulsan a los políticos y funcionarios a utilizar los contratos públicos para favorecer a privados y no al interés público. Estos incentivos, a su vez, surgen de un sistema de financiamiento político que obliga a los candidatos a reclutar donantes privados, a quienes luego deben canalizar recursos públicos o favorecer de diversas maneras para devolver el favor. De esta manera se conforma “la relación perversa” entre contratistas y funcionarios, señalada como motor de corrupción en Colombia.^[6]

En términos globales, abordar el ambiente socio-institucional implicaría cambiar la lógica de la relación entre el sector público y el privado, dado que la corrupción tiende a surgir de esta interfaz. En este sentido, iniciativas para transparentar los intereses privados de los funcionarios a través de declaraciones públicas amplias y profundas, y de limitar la influencia de recursos privados en la política a partir de anticipos públicos efectivos y mejores controles a gastos electorales apuntan a subsanar esta relación, y de esta manera abordan las causas de la corrupción.

El accidentado camino de las medidas anticorrupción por el Congreso es solo un ejemplo de las dificultades que se enfrentan a la hora de modificar el entorno social. Por esta razón, la consolidación de reformas puntuales y la construcción de una cultura de transparencia y probidad requieren del compromiso de líderes políticos y la presión desde la sociedad, de manera consistente en el tiempo.^[7] Esta es la otra lección importante de la experiencia internacional.

Para parafrasear a Robert Klitgaard, si bien es cierto que algo que funcionó “allá”, no necesariamente funcionará “aquí”, eso no implica que ninguna lección de afuera aplique en un contexto local complejo y excepcional, como es el de Colombia. La aplicación de algunas de estas lecciones ayudaría a que el país no desaproveche la coyuntura actual.

Bibliografía

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